COVID-19 VS. DEMOCRAZIA. ASPETTI GIURIDICI ED ECONOMICI NELLA PRIMA FASE DELL’EMERGENZA SANITARIA

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Di Matteo Orlando

È uscito in questi giorni il volume “Covid-19 vs. Democrazia. Aspetti giuridici ed economici nella prima fase dell’emergenza sanitaria”, Napoli, ESI, 2020, curato dall’avv. Michele Borgato (Avvocato del Foro di Padova e Professore universitario a contratto di Istituzioni di Diritto Pubblico presso la SSML “Unicollege” sede di Mantova) e dal prof. Daniele Trabucco (Associato di Diritto Costituzionale italiano e comparato e Dottrina dello Stato presso la Libera Accademia degli Studi di Bellinzona (Svizzera) – Centro Studi Superiore INDEF (Istituto di Neuroscienze Dinamiche “Erich Fromm”) e Dottore di Ricerca in Istituzioni di Diritto Pubblico).

Ai curatori, nonché autori di due contributi, abbiamo posto alcune domande.

Michele Borgato

Avvocato Borgato, da che cosa nasce questa raccolta di saggi e contributi?

“Nasce da una specifica esigenza scientifica, scevra da qualunque valutazione di natura politica che non spetta a chi fa il nostro mestiere, volta a valutare l’operato del Governo alla luce della Costituzione soprattutto nella prima fase dell’emergenza sanitaria. Il volume, però, non comprende solo saggi di costituzionalisti, ma vede coinvolti anche internazionalisti, penalisti, giuslavoristi, imprenditori, commercialisti, esperti di marketing, canonisti e politologi. Ciascuno, con riferimento al proprio settore, ha evidenziato alcune criticità da parte dell’Esecutivo sia nella gestione del contenimento del Covid-19 (con riguardo alla compressione di alcuni diritti costituzionalmente tutelati, all’istituto della riserva di legge, alla possibilità di attivazione del MES, al rispetto del Concordato del 1984 in merito alla sospensione delle cerimonie religiose cattoliche), sia nell’adozione delle misure per fronteggiare le serie ripercussioni economiche della pandemia. L’introduzione del prof. Vincenzo Baldini (Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico presso l’Universitá degli Studi di Cassino e del Lazio Meridionale, nonché direttore della rivista scientifica Dirittifondamentali.it) e la postfazione del prof. Giampiero Di Plinio (Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico presso l’Università  degli Studi “G. D’Annunzio” di Chieti-Pescara), hanno dato valore aggiunto alla ricerca e inquadrato le coordinate entro le quali questa si è svolta”.

Daniele Trabucco

Professor Trabucco quali criticità Lei ha ravvisato nella gestione dell’emergenza sanitaria da parte del Governo Conte II?

“In primo luogo, abbiamo assistito ad un incomprensibile ritardo tra la dichiarazione dello stato di emergenza ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. n. 1/2018 (Codice della Protezione Civile) ed il primo provvedimento organico dell’Esecutivo, ossia il decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6. In secondo luogo, non si può non rilevare un utilizzo discutibile dei decreti-leggi. È vero che, nel nostro ordinamento, lo stato di emergenza e la sua disciplina non sono costituzionalizzati (utilizzare l’art. 78 concernente la dichiarazione dello stato di guerra da parte delle Camere e il conferimento al Governo dei “poteri necessari” mi pare un’interpretazione forzata e non sostenibile), tuttavia se da un lato il servirsi di provvedimenti provvisori aventi forza di legge, ex art. 77, comma 2, della Costituzione è funzionale per rispondere prontamente ad una situazione di straordinarietà, urgenza e necessità qual è una pandemia, come è stata dichiarata dall’OMS, dall’altro queste fonti-atto richiedono disposizioni immediatamente applicabili e non certamente strumenti, quali i noti decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (atti formalmente amministrativi, ma sostanzialmente normativi), adottati dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dei decreti-leggi, attribuendo in questo modo ai medesimi un’efficacia differita in netto contrasto con la natura della fonte scelta dal Governo della Repubblica. All’obiezione secondo la quale l’immediata applicabilità delle disposizioni di un decreto-legge non è contemplata nel Testo fondamentale del 1948, mi sento di rispondere che, sul punto, la Corte costituzionale, con la “storica” sentenza n. 22/2012, ha chiarito una questione sulla quale gli studiosi discutevano da tempi: non si è in presenza di un parametro costituzionale a sé, ma di un elemento (insieme all’omogeneità), che seppur previsto dall’art. 15, comma 3, della legge ordinaria dello Stato 23 agosto 1988, n. 400, è implicito nello stesso art. 77, comma 2, Cost. Se così non fosse, verrebbe meno la necessità di procedere in modo subitaneo al fine di fornire una risposta normativa tempestiva alla situazione straordinaria che si è venuta a determinare”.

Professor Trabucco qual è stato il ruolo del Parlamento durante l’emergenza?

“Questo è un altro grande tema che ha suscitato ampio dibattito nella dottrina costituzionalistica soprattutto nella prima fase. Ora, le due Camere potevano anche non convertire in legge formale, nel termine perentorio di 60 giorni come stabilisce il comma 2 dell’art. 77 della Costituzione, i decreti-leggi con conseguente decadenza retroattiva delle loro disposizioni (ex tunc) e privando di base legale gli stessi DPCM (la tesi sostenuta, ad esempio, dal prof. Gustavo Zagrebelsky), tuttavia va rilevato che non solo l’Esecutivo sui disegni di legge di conversione ha posto (legittimamente) la questione di fiducia, blindando in questo modo la maggioranza parlamentare che lo sostiene, ma ha anche tenuto nascosti i verbali del Comitato tecnico-scientifico, istituito ad inizio febbraio 2020 con apposita ordinanza del Capo Dipartimento della Protezione civile presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, dott. Angelo Borrelli, precludendo una valutazione “sinottica” delle questioni in campo all’organo costituzionale titolare della funzione legislativa. Solo in occasione della conversione in legge del decreto n. 19/2020 é stato introdotto il c.d. “emendamento Ceccanti” (dal nome del proponente) che ha previsto un obbligo di informativa alle Camere dei contenuti dei DPCM, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri o di un Ministro da lui delegato, affinché esse si esprimano con provvedimenti di indirizzo (mozioni), politicamente rilevanti ma giuridicamente non vincolanti. Una “parvenza di democraticità” nei confronti di atti che non sono sottoposti ad alcun controllo preventivo di legittimità”.

Avvocato Borgato alcuni costituzionalisti hanno parlato di “un assetto derogatorio dei poteri in conformità alla Costituzione”, giustificando in questo modo l’operato del Governo. Qual è il suo punto di vista a riguardo?

“Ovviamente il massimo rispetto per chi ha posizioni diverse dalle nostre. È il bello della dialettica e della ricerca scientifica. Tuttavia, la tesi in esame ritiene che il Parlamento sia sempre stato centrale nella gestione dell’emergenza, potendo intervenire in occasione della conversione in legge ordinaria dei diversi decreti-legge adottati dal Governo ed emanati dal Presidente della Repubblica: apportando modifiche o addirittura non convertendoli. È una lettura che non condivido sia per le ragioni espresse sopra dal mio collega, sia per il fatto che deputati e senatori, almeno in una prima fase, hanno lavorato “a ranghi ridotti” (ricordiamo l’interpretazione delle Giunte parlamentari per il regolamento che considerava “in missione” i parlamentari residenti nelle zone rosse). Per non parlare poi degli ingressi contingentati e scaglionati. Possiamo anche utilizzare il termine deroga, se vogliamo, ma forse è un sostantivo che cela non solo un’ulteriore crisi della rappresentanza politica, ma anche un modo che ha posto le premesse per l’instaurarsi (fino a quando?) di vero e proprio diritto emergenziale parallelo a quello vigente. Mi auguro, dopo la sentenza del giudice di pace di Frosinone, che, se investita di questioni in via incidentale o indiretta, la Corte costituzionale possa chiarire quanto avvenuto in questi mesi. Il nostro resta un semplice contributo che offriamo alla comunità scientifica per tutte le discussioni, critiche e obiezioni del caso”.